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    从中华治水史看历代水治理体制的演变和经验
    访客数402  日期: 2018/11/7   来源:武超毅

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    三峡工程


    兴水利、除水害历来是治国安邦的大事。中华民族有着善治水的优良传统,在几千年治水实践中积累沉淀了丰富的经验和智慧,对当代治国理政和治水兴水有重要借鉴意义。面对新老水问题相互交织的水安全形势,须凝练和汲取治水的历史经验和智慧,寻求新的治理之道,建立与当前水安全形势相适应的水治理体制。


    、特殊的国情水情决定了治水在国家治理中的重要地位和作用


    我国自古就是治水大国,

    中华民族几千年的历史,

    从某种意义上说就是一部治水史,

    这是由我国特殊的国情水情所决定的。


    1

    独特的自然地理人文条件

    赋予了水利特殊地位

    受大陆季风影响,我国降水空间差异大,年内年际变化大。水资源南多北少、东多西少?;坪?、长江是中华民族的发祥地和摇篮。治水实践孕育和创造了光辉灿烂的中华古代文明。


    大禹治水


    我国是水旱灾害频繁发生的国家。建国前2155年间,中国发生较大洪水灾害1092次,较大的旱灾1056次,水害几乎每年发生?;坪釉诶飞显隹诜豪?500多次,大的改道26次,平均每3年有一次决口,每100年有一次大改道。旱灾给中华文明和人口损失造成的破坏,要远高于其他自然灾害。

    华夏农耕文明高度依赖灌溉。年降水400mm等值线可将我国划分为西北部和东南部,西北部降水稀少,没有灌溉就没有稳定的农业。东南部降水过程与农作物生长需水过程不完全同步,灌溉是保障农业生产正常进行的必要措施。几千年来,通过兴修水利,治理江河,人们逐渐在平原地区居住,进而开拓疆土、繁衍人口、发展经济、推进社会进步。大规模的水利灌溉建设使水旱灾害区变为沃野千里的粮食供应基地和基本经济区,奠定了古代王朝和农耕文明的基础?!靶怂?,而后有农功;有农功,而后裕国”深刻阐明了治水、农业生产与国家经济进而与国家政治稳定的关系。

    漕运


    漕运是沟通南北政治经济的重要纽带。我国封建王朝的都城大多坐落于北方,隋唐至近代以来长江流域成为基本经济区,建设南北经济中心与政治中心的运输体系成为历史必然,而当时解决运输的最佳途径则是开凿大运河,通过漕运保障都城的经济供给。在陆上交通不发达的古代,水运兴衰成为社会政治稳定、国家兴衰的重要因素。我国一大批城市在很大程度上是靠内河航运发展起来的。运河沿岸原有的城市如扬州、南京、苏州、杭州、北京等更加繁荣,天津、淮安、徐州、济宁等城市亦因河而兴,这些城市通过运河将城市文明辐射到四面八方,对中华文明发展作出了重大的贡献。


    2

    历代善治国者均以治水为重

            圣人治世,其枢在水。大禹治水是文明起源的重要标志。无论秦皇汉武、唐宗宋祖,还是清朝的康熙、乾隆,每一个有作为的统治者都把发展水利作为治国安邦的重点。


    郑国渠


    秦始皇修郑国渠而灭六国终成霸业。秦始皇兴建引泾灌溉工程郑国渠,历经十年完工。“关中为沃野,无凶年,秦以富强,卒并诸侯”。日益富强起来的秦国,逐个消灭了其他诸侯,建立了我国历史上第一个封建中央集权的国家。

    汉武帝刘彻曾在奏章批阅中深刻阐明兴修水利的思想。汉武帝把兴修水利作为治国安邦之策,许多治水能匠和大臣都纷纷上书,陈述治水方略。水利建设空前繁荣昌盛,白渠、六辅渠、关中漕渠、褒斜运河等水利工程建成并发挥了巨大效益。

    唐太宗李世民以水的哲理举一反三治国安邦,告戒臣民“水所以载舟,亦所以覆舟,民犹水也,君犹舟也”。唐太宗即位之初,面对黄河流域水旱连发、百姓流离失所、社会动荡的局面,治理黄河水患、修筑海堤,建设了许多治河工程,复苏经济,开创了国强民殷的“贞观之治”。


    它山堰


    开创“康乾盛世”的康熙皇帝在位期间水利得到重大发展??滴趸实劢昂游?、漕运三大事,夙夜廑念,书而悬之宫中柱上,足见治水在当时国家治理中所处的地位。


    3

    治水兴衰一定程度影响了

    国家兴盛与政权更替

    治水促进了我国古代基本经济区建设。治水需要大量的人力物力,一定意义上推进了中国古代国家统一与中央集权制的发展。治水促进了国土开发和人口增长,秦汉时期黄河流域开发使全国人口从2000万增至5000万,关中灌区土地只有全国的1/3,财富却为全国的60%;唐朝时期长江流域和东南沿海得到大规???,修建了贯穿南北的大运河,长江流域取得基本经济区地位,全国人口发展到近亿。

    大运河


    治水促进了民族融合与疆土开拓。秦代以来建立的屯田垦殖制度,为巩固边防、推进边疆民族地区融合作出了巨大贡献。发展大运河,沟通北方政治中心与南方经济中心,对打破地区、民族间封闭的壁垒,促进各民族融合特别是文化认同起到了不可替代的重要作用。

    治水不力往往导致政权衰亡和王朝更替。许多封建王朝引治水不力,影响粮食安全与经济发展,如果再遭遇大的水旱灾害,饥馑与繁重的徭役往往激起社会矛盾与动荡。唐末因旱灾引发黄巢起义导致政权衰败。元末黄河泛滥,繁重的河工徭役导致农民起义。明末崇祯大旱引发饥荒,导致经济全面崩溃,农民起义很快席卷大半个中国导致明朝灭亡。西汉末年绿林军与赤眉军起义、东汉末年黄巾军起义、宋代方腊起义都与水旱灾害严重、治水不力密切相关。


    西汉末年绿林军与赤眉军起义


    、水治理任务和体制伴随着历史发展而不断演变


    从夏商周开始,

    各历史时期水治理的重点任务,

    随社会发展需求的不同而不同,

    水治理体制随之发生演变。


    1

    古代的水治理任务和体制

    古代水治理任务

    古代水治理以防洪、灌溉、漕运最为重要。远古时期禹率领开展大规模治水活动,开启了以政府为主导的水治理体制。其后历朝历代防洪建设从未间断,东汉王景修筑黄河堤防,经历800多年没有发生大的改道与决口。北宋黄河又开始频繁决口,治河防洪再次提上议事日程,同时期长江干流中游的商业和交通重镇亦开始筑堤?;坪佑谀纤文昙淇级峄慈牒?00年间,与淮河、长江相互纠结,带来巨大防洪问题。明清两代治河投入的人力、物力和财力超过以往任何朝代,清代河工经费一度高达国家财政收入的1/8至1/6。

    商周时期实行井田制,灌溉开始得到国家重视。春秋战国时期,出于富国强兵的需要,各诸侯国普遍重视修建引水灌溉工程,其中以秦国的郑国渠和都江堰、魏国的引漳十二渠和楚国的芍陂最为著名。秦国的强大与大兴水利有着至关重要的关系。隋唐宋时期,农田水利取得长足发展,长江中下游及太湖流域的塘浦圩田日渐发展,始建于秦汉时期的河套平原引黄灌区、岷江流域的都江堰等灌排工程体系等都得到进一步发展。明清时期,珠江流域发展成为我国南方重要经济区,围田与基围发展迅速,有效扩大了耕种面积。

    都江堰

    芍陂


    春秋战国时期,出于战争运输兵饷的需要,各诸侯国普遍重视开凿运河。隋朝开凿运河,将海河、黄河、淮河、长江和钱塘江五大水系联系在一个水运网中。唐、宋以及五代期间,南北大运河成为各王朝都城的生命线。元代定都北京后,在南北大运河基础上开凿京杭大运河,使北方政治中心与南方经济中心连接起来。明清时期“国之大事在漕,漕运之务在河”,河务之要是“治河保漕”。


    古代水治理体制

    中国历代都在中央机构中设置管理水利的部门、职官。秦汉以来历代均在中央设置有水行政管理机构。隋唐建立三省六部以来,主要由工部从事治水政令的管理。明清以来,工部属官改称都水司,成为专设中央水行政机构。


    出于对江河安澜的重视程度,秦汉以来中央政府均单独设立派出机构与官员,主管水利工程建设的计划、施工、管理等。唐及宋金元时期设都水监,管理江河治理工程。明清时期,江河管理体制进一步发展,创设了专门的河道管理机构—总理河道衙门与河道总督。清代河道总督与主管一省或数省地方政务的总督级别相当。


    方水利管理机构大体分为文职和武职两个系统,与历代地方行政建制有关。地方一般都设有专职或兼职的农田水利官员,重要灌区还设有专门官员负责监督。例如都江堰工程在东汉时设都水掾、都水长,蜀汉时设有堰官,清代则专设水利同知。支渠、斗渠以下或较小的灌区,一般由民间组织自治管理,实行渠事公议、渠长公举等制度。


    2

    近代水治理任务和体制

    近代水治理任务

    1840年鸦片战争以来,中国封建经济加速解体,逐步沦为半封建半殖民地社会。1855年黄河改道入渤海,京杭运河在山东被拦腰截断而萎缩成区间运河,1902年废除漕粮征收制度后,京杭运河的漕运使命宣告终结。日本侵华战争使中华民族陷于生死存亡的危急境地。这一时期,水治理的主要任务仍是防洪、灌溉和航运等,水利在局部地区有所发展,但总的来说是日渐衰落。


    孙中山先生提出整治长江、黄河、海河、淮河、珠江五大江河、建设三峡工程的设想。西方近代科学技术引进,并促进了我国水利技术和理论的发展,推动了坝工、水电、船闸的初步实践。


    近代水治理体制

    民国初年,北洋政府将水利分属内务部和农商部,随后设置全国水利局,由三个机构协商办理。1934年统一全国水利行政,由全国经济委员会总管全国水利事项,下设水利委员会。政府逐步认识到流域治理的重要性,在一些比较重要的河流设立流域管理机构。1947年,水利委员会改组为水利部,并统管黄河水利工程总局、长江水利工程总局、淮河水利工程总局、华北水利工程总局、东北水利工程总局、珠江水利工程总局等流域水政机构。全国共有17个省份设置了水利局。1915年创建了我国第一所培养水利人才的学?!暇┖雍9た谱叛?。1931年成立了我国第一个水利学术团体——中国水利工程学会。

    南京河海工科专门学校1915年3月15日开学典礼



    3

    当代的水治理任务和体制


    当代水治理任务

    新中国成立至1988年《水法》颁布,治水的中心任务是治理江河、防治水旱灾害、发展农田水利、水电建设,工作重点是水利工程建设。世纪之交,特别是1998年后,治水思路发生深刻变化,水利工作更加注重水生态?;び胄薷?、水资源节约?;?、水环境污染防治等。

    1998年抗洪救灾

    当代水治理体制


    1988年前,水利部与电力部等部门几度分分合合。1988年《水法》颁布,国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度,水利部作为国务院水行政主管部门,负责全国水资源的统一管理,有关部门按照职责分工负责相关涉水事务管理。2002年《水法》修订,国家对水资源实行流域管理和区域管理相结合的管理体制,水利部负责全国水资源的统一管理和监督工作,国务院有关部门按照职责分工,负责水资源的开发、利用、节约、?;び泄毓ぷ?。


    、悠久的治水历史积累了丰富的水治理经验


    中华民族在几千年治水实践中

    积累沉淀了丰富的经验和智慧,

    是中华物质文明和精神文明的重要组成,

    对当代治国理政和治水兴水有重要借鉴意义。

    1

    治国先治水

    对农耕文明来说,水利是发展的基本保障、涉及民生的头等大事。“水利兴而后天下可平”,综观我国历史,无论是分裂割据时期出于增强国力的考虑,还是一统天下时出于安定人心、发展经济的考虑,历朝历代有作为的统治者都将水利作为稳定江山社稷的先置要事,他们或兴水利,或治水害,或通漕运,或以治水之道治理国家。善治国者必治水,善为国者必先治水。


    2

    乘势利导

    《淮南子·原道训》把禹治水方略概括为“禹之决读也,因水以为师”。春秋管仲治水强调“迂其道而远之,以势行之”,秦时李冰治水“乘势利导,因时制宜”。这些思想是对自然规律的科学认识和把握,强调充分掌握河流的流势和其他自然条件,加之利用和正确引导,利用有利条件消除不利因素,根据时间、地点和具体条件的变化而变化,采取不同的措施把水治好。


    道法自然

    都江堰工程体现了与天地自然相协调、顺应事物运动规律的特征??捕擅罾玫乩硖跫杂暄┣绷魃氲叵?,滋润戈壁变绿洲。西汉贾让提出“治河三策”,主旨是不与水争地,给洪水以出路。明代潘季训提出“束水攻沙、放淤固滩”。这些提倡人与自然和谐共处和按自然规律办事的哲学思想,对后世治河影响极大。历史经验表明,在处理人与水的关系方面,必须对大自然、对水始终保持足够的敬畏,在利用水的同时不能侵害水,让水能够持续为人类造福。



    凡水政,详立法之意

    法规与制度建设是治水的重要保障,我国用以规范治水行为、用水权益、建设权责的水利法规出现早、体系全。唐代制定了我国历史上第一部比较完善的水利法典——《水部式》。宋朝《农田水利约束》、金代《河防令》,是比较完整的农田水利法和防洪法规。京杭大运河开通后,元明清三代都有关于运河管理的法规,如明《漕河禁例》《漕河夫数》《漕河水程》等。古代一些地方法规对水利建设管理、水权、水利投工投劳等都有明文规定。


    术业有专攻

    历朝历代都重视科技在治水中的作用。我国水利科技在世界的领先地位一直持续到十五世纪,为人类进步和文明发展作出了巨大贡献。大禹时期就出现了所谓的“左规矩,右准绳”,是原始测量工具和技术的典范。从春秋战国,到秦汉与魏晋南北朝、隋唐宋,再到元明清时期,我国治水的科学技术不断发展,在水文、灌溉、堤防工程、施工管理等方面取得显著成效。

    白鹤梁石鱼


    非专司不能尽力其成功

    由于治水的特殊地位,历史上一直强调设立专门的水利机构执掌治水。几千年来,管理水利的政府机构、官职设置、权力授予、决策程序和运作机制等,相沿承袭,代代都有发展,深深地渗透到国家机器之中。我国古代水利职官的设立,源于原始社会末期“禹作司空”“平水土”,其为“水利设专司之始”。秦汉以来,历代均在中央设置有水行政管理机构。隋唐时期形成了条块结合的水行政与专业管理体系。至明清时期,更具集权特质的河工管理体系建立起来。民国时期演化成水利部,专门负责全国的水利建设管理事项。






       
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